Une brève histoire d’INSPIRE et ses relations avec l’open data et les collectivités
jeudi, septembre 14th, 2017(Cette article a été publié dans le n°117 de la revue Géomatique Expert, juillet-août 2017, qui fut distribuée lors de la conférence INSPIRE 2017)
Il arrive qu’on attire mon attention sur des articles liant réglementation européenne, open data et collectivités. Un peu investi dans les deux premiers depuis des lustres, il arrive que je prenne conscience de la complexité institutionnelle de la chose et de notre propre faiblesse pédagogique, malgré nos tentatives anciennes1. Contrairement à ce que vous pourrez lire ici ou là , le droit européen de la donnée est étranger à l’open data, et les collectivités territoriales n’en sont pas une cible.
Toutefois, une des causes de ces confusions est probablement l’absence de document synthétique expliquant l’origine de la directive INSPIRE. Le présent article espère combler cette lacune.
De quel open data parle-t-on ?
Le lecteur aura sans doute le réflexe de se référer peu ou prou à la définition du Gouvernement : « L’open data désigne l’effort que font les institutions, notamment gouvernementales, qui partagent les données dont elles disposent. Ce partage doit être gratuit, dans des formats ouverts, et permettre la réutilisation des données. »2
Toutefois, si la directive européenne sur la réutilisation des données publiques (dite PSI) de 2003 a été mise à jour en 2011 , elle n’a toujours aucune ambition sur l’ouverture des données publiques gratuites, ouvertes et dans des formats ouverts. Il n’y a tout simplement pas de cadre légal arrêté par l’Union européenne.
Par ailleurs, la révision de la directive PSI n’a pas eu de conséquence sur INSPIRE et vice-versa, notamment parce que la directive PSI porte sur la réutilisation des données publiques et non sur leur mise en ligne ou sur leur gratuité (si l’on considère que l’ouverture des données s’accompagne de leur gratuité, ce qui est la définition la plus courante). En effet, son article 6 – Principes de tarification3 établit la possibilité de redevances pour « l’organisme du secteur public concerné (…) tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, à leur production, à leur reproduction et à leur diffusion. »
Peut-être l’open data dont parle certains auteurs serait-elle celle de Légifrance4, qui peut ne pas être gratuite ? Dans un billet publié le 22 mai 20135, je m’interrogeais sur ce que les uns et les autres entendaient par « open data ». L’article de Simon Chignard6, qui semble ne plus être en ligne, retraçait les batailles idéologiques entre cinq groupes de pensées et cinq définitions plus ou moins compatibles. Comme souvent, le terme est devenu un slogan aux contours flous. D’où l’enjeu grandissant de le définir quand on s’en empare.
Aujourd’hui, on pourrait se demander pourquoi les institutions européennes ont-elles mis en avant le concept d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG) au lieu de s’inscrire dans la vague de l’open data ?
Il faut se rappeler qu’au début des années 2000 (où même vous, chers lecteurs, étaient tous nés), l’open data n’étaient pas un projet politique ni même un sujet de débat. En revanche, certains, dont le ministère français de l’environnement, diffusaient depuis 1998 des bases de données, géographiques ou non7, et cherchaient des solutions aux problèmes d’interopérabilité rencontrés. INSPIRE a ainsi été soutenue par les acteurs engagés dans ces diffusions libres, gratuites et sans licence. L’autre retour d’expérience était que le volontariat n’est pas suffisant, et on l’a vu aussi dans l’ouverture des données publiques des collectivités, qui restent peu engagées au-delà des plus avancées.
Pourquoi INSPIRE ?
INSPIRE découle-t-elle d’une tentative de mobilisation de l’ensemble des acteurs sur une dimension porteuse pour les citoyens européens ?
Pas vraiment.
INSPIRE est le résultat de l’échec de l’initiative « GI2000 » proposée par la DG XIII (Télécommunications) à partir de 199589. L’association Eurogi en était un fervent soutien, et on retrouve plusieurs noms associés à INSPIRE par la suite : F. Salgé, M. Craglia, A. Annoni… Il s’agissait alors d’organiser le marché européen de l’information géographique pour garantir une croissance durable.10
La filiation entre GI2000 et INSPIRE se voit incidemment ici.
Le canal de la DG XIII n’a pas été le bon, incapable de trouver un support suffisant pour une législation aussi large11 et aussi, semble-t-il, en raison du manque de cas concret d’utilisateur concerné12.
Il s’est agit alors de trouver le bon porteur de projet. Ce fut Mme Margot Wallström, commissaire européenne à l’environnement de 1999 à 200413, qui décida de lancer ces travaux ambitieux.
Fin 2006, les négociations entre la Commission européenne et le Parlement européen, d’un côté, et les États membres, de l’autre, étaient au point de rupture après l’échec des deux lectures entre le Conseil et le Parlement européen.
Le point d’achoppement était le projet d’article 23(1), devenu ensuite l’actuel article 17(2), qui prétendait « prohiber toute restriction au point d’utilisation, en particulier de nature transactionnelle, procédurale, juridique, institutionnelle ou financière ». Une majorité d’États membres, Royaume-Uni en tête, craignaient que cela ne soit une menace sur les modèles économiques des agences de cartographie et de météorologie. Encore aujourd’hui, ces enjeux restent évidemment bien présents dans les débats autour de l’ouverture des données. Le fait est que la législation européenne, qui n’est pas décidée par la Commission mais par le Conseil (des États membres) et par le Parlement européen, a refusé de les trancher.
Pour la même raison, le projet d’article 24 qui devait imposer des « conditions communes de licence » a disparu. En revanche, l’actuel article 17(3) qui établi la possibilité de redevances a été ajouté.
A la veille de la réunion de conciliation finale, nous étions quelques-uns à craindre l’échec qui aurait conduit au retrait du projet de directive INSPIRE. Le Parlement et la Commission acceptèrent finalement un compromis avec les États membres14.
Le cadre environnemental permit d’élargir le soutien à la proposition en faisant entrer le Parlement européen, co-législateur en ce domaine. Il permit également de mettre en avant des cas d’utilisation concrets, à savoir la plus grande facilité offerte aux autorités publiques de répondre aux études d’impact, ainsi que l’énoncent les premiers considérants de la directive INSPIRE.
En revanche, pas plus le « citoyen » que les « entreprises » n’existent dans le texte de la directive : il s’agit d’une directive sur le partage de données entre autorités publiques, point. Bien entendu, l’obligation de publier ces informations sur l’internet n’est pas mineure. Toutefois, la pratique française, très volontariste, ne doit pas faire oublier que plusieurs États membres ont des interprétations et des mises en œuvre nettement moins ouvertes sur l’internet.
En quoi les collectivités sont-elles concernées par INSPIRE ?15
Dès son article 4-6, la directive exclue « le plus bas niveau de gouvernement » d’INSPIRE, sauf si « des dispositions législatives ou réglementaires qui en imposent la collecte ou la diffusion ». Cela sera transcrit en droit français par « (INSPIRE) n’est applicable aux séries de données géographiques détenues par une commune ou au nom de celle-ci que si des dispositions législatives en imposent la collecte ou la diffusion. ».
Les négociateurs français de l’époque avaient notamment défendu cette disposition, conscients du coût de la mise en œuvre d’INSPIRE dans le contexte bien connu de l’énorme morcellement de notre territoire en petites communes.
Au final, jusqu’à l’adoption de la loi « Pour une République numérique » (octobre 2016), parmi les données communales seuls les documents d’urbanisme étaient soumis à la directive. Et jusqu’au début de 2016 cette obligation était plutôt mise en Å“uvre par les directions départementales du territoire.
Pourquoi les collectivités locales apparaissent-elles parfois comme les plus en difficulté face à ce projet européen multiscalaire ? Au final, ne serait-ce pas parce qu’elles sont les moins concernées ?
Conclusion
La lecture des directives INSPIRE et PSI à la lumière de l’Open data « à la mode de France » et de la « Stratégie numérique pour l’Europe » de la Commission européenne de 10 ans postérieures paraît, du point de vue méthodologique, un anachronisme. En ce sens, méfiez-vous des communicants !
L’open data et, de surcroît, la donnée locale sont tout simplement hors du champ de la directive INSPIRE, et ceci par une volonté politique délibérée exprimée au moment de sa négociation. Quoiqu’on puisse en penser, l’open data n’est tout simplement pas un élément du droit européen.
Enfin, et c’est ce que je voudrais que l’on retienne de cet article, les ressorts profonds qui ont permis la mise en place de la directive INSPIRE ne sont pas liés à des stratégies politiques puissamment déterminées. Comme souvent lorsqu’il s’agit d’innovation, ils reposent sur la motivation extraordinaire d’une toute petite poignée d’acteurs largement idéalistes voire utopistes, et l’intuition de deux commissaires européens de l’environnement. Ils ont su convaincre les co-législateurs. C’est comme cela que l’Europe est grande.
Notes :
[1] INSPIRE pour les néophytes, 4ème édition : http://www.geoinformations.developpement-durable.gouv.fr/quatrieme-version-de-la-directive-inspire-pour-les-a3179.html ↑
[2] L’ouverture des données publiques ↑
[3] Directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ↑
[4] JORF n°0103 du 3 mai 2014 page 7639 texte n° 107, Vocabulaire de l’informatique et du droit ↑
[5] De la convergence INSPIRE/Open Data ↑
[6] L’Open data n’est pas l’outil de la transparence, entretien avec Simon Chignard ↑
[7] Dont www.prim.net, lancé en octobre 1998 et dont j’avais la charge. ↑
[8] Frequently asked Questions concerning Geographic Information in DG XIII/E ↑
[9] GI2000 : Why do we need a European Geographic Information policy? ↑
[10] Towards a European policy framework for geographic information ↑
[11] Page 11 ↑
[12] « because of the lack of a real problem owner. » in THE IMPORTANCE OF A STRATEGIC DIALOGUE FOR THE CREATION OF AN ESDI FRAMEWORK, 2006 ↑
[13] Les deux paragraphes qui suivent forment le récit que m’en fit l’agent, Hugo de Groof, en charge de la directive INSPIRE depuis son origine lors de deux entretiens, en décembre 2015 et septembre 2016. ↑
[14] Améliorer les données géographiques de l’UE: accord en conciliation sur l’initiative INSPIRE ↑
[15] 4ème paragraphe ↑